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社会管理

以“四个覆盖”深化农村社会管理创新

2014年11月18日10:17 来源:《国家治理》周刊

   肃宁是冀中平原上的一个传统农业县,全县35万人口,29万在农村。因此,农业农村工作一直是一项中心工作。基层工作的实践表明,当前影响农村稳定与发展的一个重要因素就是农村社会管理滞后。改革开放30多年来,农村经济结构和社会结构发生了很大变化,广大农民既成了经济上的“自由人”,也成了社会管理上的“自由人”,“一盘散沙”似的农民给农村社会管理带来了很多问题和困难。因此,必须从体制、机制创新入手,通过整体的制度设计,让分散的农民在党的领导下重新组织起来,才能系统地解决好农村社会管理方向和方式问题。2009年,我们以三个乡的六个村为试点,探索推行了农村社会管理“四个覆盖”系统做法,在不断丰富总结并取得一些经验的基础上,以2010年5月18日全县农村社会管理“四个覆盖”推进会为标志,正式在全县进行了全面推广。主要思路是:以基层党组织为核心,以村代会为平台,以农村经合组织和维稳组织为骨架,以服务群众和协调整合农村各方利益为职能,推进基层党组织、民主组织、经合组织和维稳组织全覆盖。充分发挥农村党组织组织群众的核心职能和党员服务群众的先锋作用,领着农民搞自治,推着农民唱主角,让农民在当家作主中学会民主,在经济合作中实现共富,在社会参与中共享和谐,初步探索形成了一条新形势下加强农村社会管理的新路子。

  一是实施群众性平安组织(农村综治维稳组织)全覆盖,让农民在联防互保、和谐共建中重新组织起来。随着市场经济的发展和农村各类集体组织职能的弱化,农村治安稳定问题成为群众最为关注的一个“老大难”问题。如何实现农村的和谐稳定,我们认为,既要发挥好政权的力量,更要相信群众、依靠群众,把人民群众当成维稳的主体。立足于“让农民自己帮自己、自己管自己”,我们在全县农村探索建立了“3+1”工作体系。所谓“3”,是把农村划分为三级管理层次,在村级建综治工作站;中间在原来生产队或居住片区的基础上,每40到60农户设一综治小区;小区再往下,每10户设一综治小组。综治站长由村支书兼任,小区长、小组长由村民选举威信高、说话管用的人担任。所谓“1”,是在各村建立一支5-15人的专职巡防队,开展治安防范,并以小区为单位,全民动员,采取群众轮流值守的办法,让群众都参与到治安巡防中来。目前,全县农村普遍建起了“站、区、组、队”组织,其中,村级综治工作站255个,综治小区1574个,综治工作小组5578个,巡防队员1739人。通过这一体系,划小了农村社会管理层次和管理幅度,让农民成为了化解矛盾、维护稳定的主体,从而把群众中蕴藏的能量激发了出来。通过小区长、小组长这些威信高的农村“能人”做工作,“老乡亲”、“老面子”发挥了大作用,好多矛盾不用村、乡出面,第一时间就在群众中化解了。小区、小组的设置,一是划小了农村管理的层次和单位,二是通过这种组织体系,把一些能耐人纳入到农村的管理体系中来,为我党所用。2010年以来,通过“3+1”维稳组织,共排查各类矛盾纠纷和治安隐患1251件,化解了1226件,化解率达到98%。“四个覆盖”推行以来,农村治安案件下降了49%,刑事案件下降了36%,农村信访量下降了72%。肃宁被评为“全国信访工作先进集体”,两次蝉联“全国平安建设先进县”称号。

  二是实施农村经合组织全覆盖,让农民在抱团发展、共同致富中重新组织起来。如何带领广大农民走上共同富裕的道路,是我们党当下最紧迫的任务,其根本是解决好“桥”和“船”的问题,在基层实践当中这个“桥”和“船”就是农村经合组织。工作中,按照“民办、民营、民受益”原则,制定出台了一系列优惠政策,鼓励引导广大农民围绕本地特色优势产业,围绕农产品生产、收购、加工、销售等各个环节,大力培育和发展各类合作经济组织。通过这些经合组织,把农业生产各个环节的利益“捆绑”在一起,把众多农户联合成一个利益共同体,把“小帆板”打造成“大舰船”,在对接市场中发挥规模效应,降低生产成本,提高经济效益。农民通过加入经合组织抱团上阵“抢”市场,增强了市场主动权和话语权,收入大大提高,很多致富无门的“困难户”也在经合组织带领下走上了发家之路。经合组织建立以后,无论联合紧密还是松散,有一条是最根本的:联合起来买原材料价格就低,联合起来卖产品就能卖个好价钱。我们把农民组织起来,成立合作社,统一采购、统一销售,当然这中间还有技术、信息等方面的服务,老百姓确实从里面尝到了甜头,所以合作社发展的很快。截至目前,全县经合组织总数达到581个,合作社567个,行业协会14个;入社会员数量达到19000多人,涉及全县245个村,带动农户7.8万余户,尤其是入社社员,人均纯收入达到了9360元,比不入社农民增加1630元。我们所说的合作社都是在工商部门注册的,有章程、有组织、有场地、有品牌。经合组织的蓬勃发展,在使农民“钱袋子”鼓起来的同时,也促进了全县设施蔬菜种植、特色动物养殖等现代高效农业的大发展。仅去年以来,全县新增规模设施蔬菜园区18个,规模养殖园区10个,全县特种养殖专业村达到89个,设施蔬菜园区、特种动物养殖园区分别达到130个、56个,专业养殖户数量达到1万多户,设施蔬菜总面积15.4万亩,毛皮动物年出栏353万只;兴办农业公司119个(其中:种养殖类18个,加工类67个,流通购销类34个)。我们喊了多少年的农业产业化、土地流转,通过“经合组织”这个平台也得到了真正解决。现在通过合作社,通过互换、以地作股、出租等方式,农民自己就把土地流转问题解决了,只需要政府提供平台和服务就行了。目前,全县土地流转面积累计达到12.04万亩,占全县耕地面积的21.6%。同时,合作社也真正实现了农超、农科、农金的有效对接。目前,我县农业产业化率达到79.5%,居沧州首位;肃宁先后被命名为国家现代农业示范区、全国蔬菜产业重点县、国家毛皮动物标准化养殖基地、河北省无公害蔬菜生产示范县、河北省菜篮子工程示范县。

  三是实施群众性自治组织(基层民主组织)全覆盖,让农民在民主参与、当家作主中重新组织起来。我们在实践当中感觉到,推行村民自治是农村走上现代化的必由之路,这条道路是必须坚持的。如何保障广大村民的知情权、参与权、决策权和监督权?我们的体会是:只有把赋予农民的权利真正落到实处,才能管住权力;只有让农民对村里的大事小情有话语权,才能激发他们的主人翁精神。所以,我们就探索着把村民自治贯彻到底,通过村代会这个平台来架起党的领导和村民自治之间的一个桥梁,使党的领导和村民自治贯通起来。为此,我们从健全村民自治组织入手,把村民代表大会这个平台搭建起来,并且做实,使其成为对重大村务真正管事的常设性议事决策机构。村代会在村民组织法中是存在的,村民自治的最高权力机构是村民会议,但村民会议不可能总是召开,把全村集合起来这是不现实的,所以村民会议授权村代会,作为村里的常设性的议事机构,凡是有关本村发展的重大事项,都由村代会做出决议,决议形成后,由村委会执行,并成立村民监督委员会进行监督。村代会、村委会和村监会都由村民直接选举产生。同时,为实现党的有效领导,通过村支书竞选担任村代会主席的制度设计,建立起了“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构,并形成了“三议一行一监督”(村党支部提议,村“两委”商议,村代会决议,村委会执行、村监会监督)的运行机制,使村民自治的“四个民主”—民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,真正连接成了一个完整链条。全县253个村已全部建立村代会、村监会等村级群众自治组织,村党支部书记全部兼任村代会主席,村民代表5532人,村监会成员779人。2010年以来,共召开村代会5130次、村监会3392次,决议村级重大事务3392件,表决通过3317件,否决75件,已执行落实3215件,占表决总数的94.8%。通过“四个覆盖”民主组织、民主机制作用的发挥,变原来的事后、个别监督为现在的全程、全民监督,干部权力受到了约束,干部行为得到了规范,2011年以来,全县因干群矛盾引发的农村信访案件大幅减少,因廉洁问题而受到党政纪处分的村干部同比下降了70%。把这个体制建好以后,村干部不再成为矛盾和利益的焦点了,解决了权力过分集中、矛盾也分外集中的问题。此外,很多过去的难事,如集体资产承包与处置、公益事业经费筹集与使用、土地征用拆迁等,现在在制度的保障和群众共同参与监督下也变得不难了。

  四是实施基层党组织全覆盖,让农民在党的领导下重新组织起来。以上三类组织建立后,由谁组织、由谁领导,如何通过这些组织体系把党的核心作用发挥出来的问题紧迫地摆到我们面前。为此,我们打破以行政村为单位设置党组织的传统模式,创新党组织设置方式,按照“群众走到哪里,党组织就跟到哪里”的原则,把党支部和党小组建到民主组织和维稳组织中去,建到经济组织、产业链条中去,把党的组织拓展延伸到农村各个领域、行业,形成了覆盖各方的基层党组织网络,真正实现了群众在哪里,党的工作就开展到哪里,党员走到哪里,党的组织就建到哪里。截至目前,全县农村新建各类党总支21个,达到47个;新建党支部93个,达到655个;新建各类党小组2046个,其中民主组织党小组301个、经合组织党小组318个、维稳组织党小组1026个、群众文化娱乐活动组织党小组132个、社区党小组50个,非公有制企业党小组127个、其它类型党小组92个;新发展农村党员2582名,党员总数达到12435名,基本实现了基层党的组织全覆盖,党的旗帜在农村高高飘扬。这些党组织通过带领群众一起抓稳定、保安全、闯市场、搞生产,使党的领导又有了新领域,党的组织活动又有了新阵地,真正实现了党对农村经济、民主政治、社会稳定等工作的有效领导,进一步提高了党对农村工作的领导水平。现在把维稳组织、经合组织、民主组织建起来了,党员都在各组织当中担任带头人,又有了发挥作用的舞台,许多党员通过带领村民搞养殖、种大棚、跑销售,不仅促进农村经济发展、农民增收致富,更赢得了群众的尊重和认同。此外,通过“四个覆盖”体系,一大批有本事、有威望、懂经营、会管理、群众认可的乡村“能人”被充分调动了起来,这些“能人”有的担任了经合组织领办人,有的参加了“3+1”维稳组织当上了小区长、小组长,有的被选为村民代表,这些人现在是“为党所用”,也成为我们发展党员和村干部的重点培养对象,通过把这些骨干人员当中的优秀分子吸收进党组织,使发展党员有了可靠的群众基础,切实解决了朋党化、家族化的问题。现在我们发展农村党员还搞了一个机制,就是发展农村入党积极分子,先通过村代会来讨论,老百姓不认同的,村干部说了也不算。

  “四个覆盖”的推行,不仅解决了农村社会管理的具体问题,也转变了我们开展农村工作的理念,为基层各项工作找到了新的平台和抓手,很多工作走出了新路子。实际上说到底,“四个覆盖”是个什么概念?就是相信群众,依靠群众,用群众的方法来解决群众的问题。这就是我们党的群众路线在农村工作中真正、具体的实现。“四个覆盖”推行以来,党在农村的执政基础巩固了,农村经济发展了,农民收入增加了,村庄面貌改变了,农村文化繁荣了,农民精神风貌也焕然一新。农村的繁荣稳定,也推动了全县经济社会各项事业的突破和跨越,形成了亮点纷呈、和谐发展的良好态势。农业农村工作,肃宁被国家标准委认定为“国家级标准化特种动物养殖示范区”,被国家发改委、农业部确定为“全国蔬菜产业重点县”,被农业部确定为“国家现代农业示范区”、“全国无公害蔬菜生产示范县”、“农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县”、“全国粮食生产先进县”,被国家绿化委员会评为“全国绿化模范县”,被民政部命名为“全国村务公开民主管理示范县”,被省委省政府评为“2011年度全省农村改革先进县”。社会管理综合治理,被中央综治委命名为“全国平安建设先进县”、确立为全国社会管理创新综合试点,被国家信访局确定为“全国信访工作先进集体”;党的建设,被中组部命名为“全国创先争优先进县市区党委”,被省委评为“基层党建工作先进县”。这些荣誉的背后,是全县整体实力的大幅提升。近几年财政收入快速增长,2014年预计达到18亿元,五年翻了两番多。

  “四个覆盖”的工作理念和实践效果,也引起了中央、省市领导的高度重视,习近平同志专门作出重要批示。2012年7月20日,中央综治委在北京组织召开了全国社会管理综合治理工作会议,肃宁作为全国唯一的农村工作典型作了大会发言。2013年5月6日,省委书记周本顺同志在省委八届五次全会上明确指出:近年来,我省农村创造了“四个覆盖”等好的经验,下一步要在全省面上推开,把全省近5万个村分期分批建设好。要健全组织、完善制度、规范运行,使各类组织都能在党组织的领导下,充分的发挥作用。省委八届六次全会决议指出:创新农村社会管理,全面推广肃宁县“四个覆盖”乡村治理模式,积极推动农村基层党组织、村民自治组织、综治维稳组织和经济合作组织规范发展,推动全省所有行政村普遍建立起比较完善的村民代表会议制度。河北省2014年1号文件强调指出:全面推行农村基层党组织、农村民主组织、经济合作组织、综治维稳组织“四个覆盖”,创新社会管理方式,维护农村社会和谐稳定。全面推行村代会常任制,实行“党组织领导、村代会(村民会议)决议、村委会执行、村监会监督”的村治新机制。此外,中央党校、北京师范大学、清华大学、中国社会科学院、中央党建研究会、中国纪检监察学院等知名院所、研究机构的诸多著名专家都来肃调研考察,认为“四个覆盖”是对农村社会治理结构的深刻变革,是推进农村经济社会发展的集合创新,它显示了中国农村改革的前进方向,是认识和把握农村改革的一个极好范例。清华大学、北京师范大学把“四个覆盖”做成案例和蓝皮书,肃宁成为这些著名大学和省委党校的教学实验基地。2014年8月,在由人民日报人民论坛杂志社、《国家治理》周刊、人民论坛网组织发起的第二届中国治理创新100佳经验大型课题调查暨中国治理创新案例库建设项目活动中,肃宁“四个覆盖”被列入中国新农村建设10佳经验名单。

  我们在基层实践中深深感受到:加强农村党的领导要转理念、换方式。如果继续沿用“党支部”+“大队”的传统领导方式,只能是离农民越来越远。只有适应农村生产关系和政治发展的深刻变化,把党的组织发展与社会组织发展融为一体,将组织、领导、教育、管理的职能寓于服务之中,才能凝聚民心,党在农村的领导作用才会越来越强,领导地位才会越来越牢靠。推进农村社会管理要讲统筹、抓系统。当前农村问题的复杂性、多变性,决定了任何单项措施或“单兵作战”,只能是“头疼医头、脚疼医脚”。必须统筹兼顾、多策并举,综合运用政治、经济、社会、文化等多种手段系统推进,才能从根本上解决好制约农村发展稳定的突出矛盾和问题。对于农民要真放心、敢放手。农民最关心农村的发展和稳定。只有敢于放心放手发动群众,让农民真正成为农村的主人,整个农村才会焕发出生机和活力。“四个覆盖”的推行、使我们过去抓农村工作那种“头疼医头,脚疼医脚”“按下葫芦起来瓢”的感觉没有了,现在农村工作好干了,天地更大了,路子更宽了!

  调研手札:

  河北肃宁县2009年开始试点推行并不断完善的“四个全覆盖”农村社会治理模式如今已经在全省推广,究竟什么是“四个全覆盖”?推行“四个全覆盖”给肃宁百姓带来了哪些福祉?“四个全覆盖”能否成为新时期农村社会治理的范式?

  经过为期两天的实地调研采访,笔者从肃宁县领导干部身上、从肃宁县村民身上、从肃宁农村的黄土地里,读到了“五个好”。

  好的领导:肃宁县自推行四个全覆盖以来,县委县政府主要领导班子高度重视,举全县之力推农村治理,尤其树立了“为民做主到由民做主”的现代治理理念。好的领导是根本前提。

  好的基础:肃宁县积极调动农村的能人、大能耐参与到农村社会治理中,发挥他们引领创富、协调乡邻、锐意创新的作用,凝聚最广大人民群众的智慧和力量,为推进四个全覆盖奠定了扎实的群众基础。好的基础是坚实后盾。

  好的制度:四个全覆盖构建的现代农村社会治理体系,既符合十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计,又契合了肃宁县农业县的实际。这个体系涵盖了基层民主、经济、社会、文化、生态文明各个方面,并且不断完善创新。好的制度是基本纲领。

  好的执行:四个全覆盖以村代会、村监会制度完善基层民主,以基层党组织、经合组织、维安组织为主要抓手,调动所有村民参与,保证了强大的执行力。好的执行是主要保障。

  好的效果:推行四个全覆盖以来,肃宁县经济持续快速发展,社会治安明显转好并趋优,农民经济富裕了、民主权利保障了、文化生活丰富了,投身全面建设小康社会的积极性和热情高涨。好的效果是持久动力。

(记者 李习林)
[责任编辑:刘小溪]

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