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经验调研

加拿大农业财政政策探析

2015年07月15日14:48 来源:中国农经信息网

   【内容摘要】:一个国家农业的发展需要持续不断的财政政策支持以及财政资金的投入。通过考察加拿大对农产品的干预政策、粮食销售与生产方面的政策、农业发展与农村社会改革政策、农场主收入稳定政策及信贷与补贴政策等问题,着重分析加拿大联邦政府与省级政府农业财政政策的发展及其关系。

  【关键词】:加拿大,农业财政政策,干预,补贴

  历史上,加拿大几乎所有的农业政策都是联邦政府制定的,这主要是由于联邦政府享有较大的立法权和决策权。然而,联邦政府很不情愿承担这种角色,而且从农民角度来看,联邦政府的这种作用也往往滞后。政治经济方面的压力,促使联邦政府行使其立法权,为农民提供某些服务,制定法律法规。在联邦和省农业的权力和责任划分方面,联邦政府趋于承担较大的财政责任,而各省只承担本省范围内的一些事务,其农业项目不与联邦政府的项目相重复。

  1970年以前,联邦农业政策主要有两个条件和目的,第一,农业的发展要服务于国家的宏观政策目标。从建立联邦开始到20世纪50年代末期,联邦农业部的政策和财政支出是促进向西部移民、加快地区经济发展,从而巩固政府在这一地区的政治权力,并且为工业提供原料。第二,联邦官员对农业的紧急或特殊情况,如农业危机和战争给予特别关注。在两次世界大战期间,国家的中心任务是控制通货膨胀和增加食物产量。尽管处于这种危机时期,前凯恩斯主义的经济学家还是把政府的经济职能规定得相当狭窄,政府政策的目标是促进自由竞争经济的发展,对农业问题从来就没有足够的重视。仅有一些应付农业紧急情况的权宜之计,这些紧急情况包括经济萧条、干旱、战争、通货膨胀和农产品过剩等。

  1对农产品国内市场的政策干预

  一直到19世纪70年代,除了谷物以外,其他农产品均由各省负责市场调控和管理。省政府在这方面的责任主要是法律赋予的。销售合作的动机最初是出自农场主,他们认识到把农产品储藏起来是获得较好的销售价格的前提条件。农场主最初自愿成立销售合作社,但是后来自愿合作社功能显得不足。因为有些合作社成员只想得到合作销售的好处,不愿意接受合作社的某些约束,为了获得较好的价钱,不按照合作的条件和时间出售农产品。鉴于这种情况,1927年不列颠哥伦比亚省最先制定法规,对农产品的出售数量和出售条件进行管理。

  从大不列颠哥伦比亚开始,到魁北克为止,所有的省政府都制定法令法规,对省或地方农产品流通进行调控。联邦政府与这些省政府机构密切合作,使其更好地发挥作用。1949年,随着农产品销售法案的通过,如果对方省份允许,某省可以在对方省同样行使对农产品市场的干预权力,某省的农产品市场委员会可以在对方省或者别的国家销售农产品。1957年通过的法案允许一个省的农产品市场委员会可以对农产品征税,以便更好地行使对农产品市场的调控权力。1970年,省级政府有80多个农产品市场委员会,主要是牛奶和禽肉的市场委员会,也有蔬菜和水果的市场委员会。

  1.1价格支持和稳定收入

  经济大萧条和第二次世界大战时期,联邦政府实施价格支持计划,以解决农场主收入低和不稳定问题。1939年的“大平原农场援助行动”通过按耕地面积进行最低补偿,使农场主免遭灾难性的打击。1944年建立的农产品价格支持委员会,在农产品剩余的地区直接购买农产品,或者对农产品市场价格进行担保,通过这些方式对17种农产品实行基准价格支持。

  对农产品价格制定价格上限和下限。价格下限的制定是为了促进战时农产品生产,价格上限的制定是为了抑制通货膨胀。但上限价格很低,以至于农场主抱怨农产品价格被农产品价格支持委员会压得太低,低于非农产品的价格。有人说,政府的农产品价格支持政策是保证农场主的收入不至于波动太大,但是却使得农场主的收入水平低于纯粹市场调节下的收入水平。

  出于农场主的要求,价格支持计划一直延续到战后。1958年,农产品稳定委员会代替了价格支持委员会。新委员会对9种主要作物进行强制性价格支持。这些作物的支持价格是前10年平均价格的80%。然而在政府提高农场主收入水平的所有措施中,这些措施只能算是辅助性的,还有许多促进生产发展的计划和项目。促进生产发展计划是出于以下考虑,即如果农业生产翻番,农场主的收入也应翻番。促进农场主提高收入水平的措施之一是对农场主提供信贷支持。早在1944年就通过了“农场改良行动计划”向农场主提供中短期贷款。1959年,政府建立农场信贷公司以满足农场主的资金需求。20世纪60年代早期,贷款援助扩大到对农场主技术改良提供支持。

  1.2市场和供给管理

  为了维持、稳定和增加农场主收入,政府采取了一系列措施。在20世纪30年代经济危机时,农场主要求政府通过法令,对农产品采取合作销售的形式。20世纪70年代初期,许多省都有农产品市场委员会。有些省成立市场委员会的目的只是促进生产和寻找销售市场,如艾伯塔省的市场委员会;有的委员会代表农场主与主要的购买者进行价格和销售谈判,如有些省的生猪委员会,也有的市场委员会试图通过对农产品市场的管理固定农产品的价格,如牛奶市场委员会和禽肉市场委员会。

  然而20世纪70年代早期,省级市场委员会在供给管理方面的局限性就体现出来了。如果某项农产品是本省生产和本省消费,或者某类农产品只有某一个省生产,那么省级农产品市场委员会完全可以进行管理,这些农产品不需要别省的保护。然而,这种自然保护仅仅适合于一小部分农产品。不同的省份生产相互竞争的农产品时,全国性的对供给进行管理就变得十分必要了。

  2粮食方面的财政政策

  2.1加拿大小麦市场委员会的职能和作用

  加拿大联邦政府最早干预农业是干预西部的谷物生产,制定一些法律法规,规范谷物的运输和销售。在19世纪后期和20世纪初期,农场主面临的主要问题是铁路运输收费高昂以及谷物运输和销售的垄断控制。于是,联邦政府向农场主提供仓储设施、检验和定等定级等服务,制定规章制度对出口谷物的经营、储藏、加工进行管理。西部农场主之所以能得到这些优惠政策,与西部经济在国民经济中的重要地位、农场主的选举力量、联邦政府中西部地区的代言人等因素的作用分不开。

  加拿大小麦市场委员会的建立,标志着农场主为争取公平的谷物销售条件而进行的努力达到了高潮。一个强制性的国家谷物市场委员会的建立,是农场主们长期追求一个垄断价格的结果。在自由竞争条件下,谷物的价格随着期货合同的买卖天天在波动。在第一次世界大战期间,为了抑制由于需求上涨导致的价格攀升,联邦政府关闭了温尼伯谷物交易所,代之以谷物管理委员会这一政府组织,并按照固定价格买卖加拿大小麦。1917—1919年是按照这种方式进行。第一次世界大战以后,由于市场的不稳定和通货膨胀等因素的影响,使得政府成立了加拿大小麦市场委员会进行市场调控。这一委员会对国内市场和出口的小麦规定最低价格并垄断经营,这种做法得到了农场主的大力支持。然而,当市场不稳定的因素过去了,政府马上放弃了这一组织,1920年8月建立了公开市场。但是,政府控制期间小麦的高价格和放开经营后价格的显著下跌形成鲜明对照,使得农场主强烈要求成立自己的组织,并恢复政府的小麦委员会。当政府拒绝了这一要求时,农场主就建立了自己的“大平原小麦储藏协会”。1930年经济大萧条时,这一协会破产。1935年政府通过法令,重新成立国家小麦委员会[1]。但是,这一委员会的权力和职责范围不能实现农场主的目的。1935年以后,加拿大小麦市场委员会的权力扩大了。1943年,政府遇到了与第一次世界大战时期相似的情况,也采取了类似的措施。政府赋予小麦委员会对小麦进行垄断经营的权力。1949年,小麦委员会的垄断经营权力扩大到燕麦和大麦。1949—1973年,它是小麦、大麦、燕麦国内销售业务和出口业务的唯一经营机构。

  2.2对谷物生产的其他鼓励措施

  (1)对谷物运输费率进行法律规定。对谷物运输费率的法律规定包括一系列的法律法规,其中包括对西部谷物的最高运输费率进行规定。1897年政府和加拿大太平洋铁路运输公司达成协议,对西部谷物运输到五大湖区港口的费率进行了规定。1927年,这一费率标准被法定化,并扩展到谷物运输到五大湖区港口和太平洋沿岸所有的铁路运输。这些运输费率标准现在还有效。

  (2)牲畜饲料补贴。从1941年开始,联邦政府开始对饲料的运输成本进行补贴。1966年通过了“饲料补贴计划”,并建立了加拿大饲料委员会。从1967年10月开始,从安大略运输到魁北克和大西洋沿岸省份的小麦和饲料用玉米,其运输费用也得到政府补贴。

  (3)政府的谷物储藏政策。联邦政府不限制商业性储藏以外的其他谷物储藏。然而,小麦委员会力图保证足够的品种和数量,以满足市场需要。小麦委员会没有自己的储藏和运输设施,但它可以利用私人或合作机构的设施。小麦委员会与这些谷物储藏运输者达成一系列协议。为了鼓励发展仓储和烘干设施,1957年联邦通过法令,允许这些企业加速折旧,从而降低企业所得税。

  3农场主收入稳定政策

  3.1联邦政府的农业稳定政策

  一直到20世纪70年代末,联邦政府两个主要的农产品稳定计划是1958年的“农产品稳定计划”和“加拿大牛奶计划”。1975年,农产品稳定计划得到修改和补充,并且通过了一个新的法案,即西部粮食稳定计划。成立了牛奶供应管理协会,对联邦牛奶供应进行管理。

  1958年的农产品稳定计划使政府有义务对9种农产品进行价格保护,保护价的水平是前10年平均市场价格的80%。这9种农产品是鸡蛋、燕麦、部分地区生产的小麦、黄油、奶酪、猪和羊等。1975年,省政府和农场主要求联邦政府修改法律,要求联邦政府在稳定农场主收入方面承担更多的责任,包括扩大保护的范围和提高保证价格水平。在通货膨胀情况下,政府提供的保证价格不能保证农场主获得合理的收入水平。经过修订的农产品稳定计划内容发生了一些变化。价格保证水平不是根据前10年的平均水平计算,而是根据前5年的平均水平计算。保证价格是前5年平均价格的90%,而不是80%,并且还要根据当年的现金成本进行调整。加入成本调整这一项是很重要的,虽然不包括折旧和劳动力成本。

  就西部粮食稳定计划而言,建立一个西部粮食稳定计划的提议是1970年最先提出的。这是由于1969年国际小麦协议的破裂以及随后农产品价格的大幅度下降,迫于农场主组织的一些压力提出的。1976年2月西部粮食稳定计划得到正式批准,这一计划与其说是价格支持计划,不如说是收入稳定计划。这一计划在加拿大小麦市场委员会领导下进行,其目的是保证6种主要作物的净利润。净利润的保证水平是前5年或前6年的平均利润水平。直到1983年,农场主将其总销售收入的2%作为保证基金,联邦政府支付农场主总销售收入的4%作为准备金。如果利润水平低于前5年的平均水平,参加计划的农场主可以得到补偿。补偿的数额与其支付的保证基金成比例。这种计划不是保证单个农场主的收入水平,而是保证整个西部大平原农场主的收入水平。

  3.2省政府的农业稳定计划

  1973年哥伦比亚省首先通过了农场主收入稳定计划,标志着省级农业稳定计划的开始。从那时开始,魁北克省和安大略省也开始了农场主的收入稳定计划。省级政府实行稳定计划,是由于农场主想摆脱经济萧条。20世纪70年代早期严重的通货膨胀使得农场主的状况更加恶化,联邦政府的保障政策越来越不能满足农场主的要求。农场主要求联邦政府进行支持的努力失败后,便要求省政府进行支持。

  1973年哥伦比亚省实行一个农场主收入综合补偿计划。它在农产品稳定计划方面有一些新的突破,倒不是因为它是首先实行农产品稳定计划的省,而是因为,第一,它是以标准农场的成本为标准计算补偿水平。第二,成本水平的确定是由省政府和农场主的一些民间组织通过谈判进行商定。第三,农场主不仅参与计划的设计,对计划的执行也负有某些责任。第四,联邦的农产品稳定计划是由政府全部负担资金来源,而省级的农产品稳定计划是由农场主负担1/3的资金,省政府负担2/3的资金[2]。

  4联邦政府和省政府在制定农业财政政策方面的关系

  一直到20世纪60年代,尽管农业方面的责任是联邦政府和省政府共同承担,但是省政府愿意让联邦政府承担更大的责任。20世纪60年代以前,联邦政府干预农业的重点是促进生产。联邦政府农业支出主要用于农业研究和其他项目,以实现增加生产的目的。联邦政府干预农业的另一个重要领域是价格支持,其主要目的是减少损失、维护农场主收入的稳定。它主要涉及农产品出口、省与省之间的贸易以及卫生检查等。省级农业项目主要涉及农业生产和流通,涉及农业研究和教育的项目也不与联邦政府重复。联邦的农业政策是面向全国的,考虑农业在国民经济中的作用,而省级农业政策和农业项目主要是从地方利益出发。除了生产粮食的农场主,其他农场主更加感觉到省级农业政策和农业项目的作用。牛奶生产者必须接受省级卫生检查,所有的生产者都离不开省级各个部门的咨询服务。省级农业部门,就像与其相似的联邦农业部门一样,采取措施提高农业产量和农业经营效率,以达到增加和稳定农场主收入的目的。

  但是,省级农业项目与联邦政府的农业项目不相同。省级农业项目对省范围内的共有土地进行开垦利用,发展灌溉和防洪设施,对农场主的土地改良措施提供财政和工程援助。另外,省级政府在以下两个领域里的作用几乎是其所独有的,一是对地方食物市场的规范化管理,二是地方农业科技推广和技术服务。农产品市场委员会是省级政府稳定和增加农场主收入的主要机构。然而,仅仅是在大不列颠哥伦比亚省和安大略省,市场委员会的作用发挥得比较充分。在教育和推广领域,省级政府支持农业大中专院校,将农业技术传授给农场主。联邦政府对省政府在农业教育和推广方面的作用持赞同和肯定的态度,它自身在这方面的职能很少。但是,实际上它也承担了某些责任,它对实验农场和研究机构进行财政援助。

  当支持农业的某些省级机构撤销后,农业政策成了联邦和省之间关系紧张的根源。有时矛盾达到白热化的程度。如1944年,联邦政府不同意萨斯喀彻温省中止抵押支付和降低利率支付水平,萨斯喀彻温省的总理要求其公民抵制联邦政府的压力。另外,“艾伯塔社会贷款宣言”也对联邦农业政策进行攻击。除了这些情况,联邦政府和省政府之间的冲突主要表现在运输和社会贷款的货币政策方面。

  20世纪60年代是一个过渡时期,联邦政府和省政府的矛盾开始缓和。1959年,联邦和省政府共同负担的农作物保险计划以及“农业恢复和保持项目”开始了联邦政府和省政府共同承担农业责任并制定农业政策的新时代。“农业恢复和保持项目”得到省政府的接受是由于其紧迫性、灵活性和分散管理。联邦政府和省政府开始参与相似的项目。如省政府开始通过贷款补贴资助农场主。到了1969年,联邦政府组建的农场信贷公司提供农场贷款的2/3,而省政府是除联邦政府之外的最重要的资金提供者。

  参考文献:

  [1]黄旭锋.2013.加拿大农业生产力的布局优化[J].世界农业,2013(8):97.

  [2]李武艳,等.2013.加拿大农地保护补偿机制及其启示[J].中国土地科学,2013(7):75.

  作者简介:

  梁芷铭(1981—).男,广西玉林人,硕士,副教授,高级职业指导师,研究方向:政府行为与政策分析、公共治理与媒介传播。

(梁芷铭)
[责任编辑:刘小溪]

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