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县域治理

环境社会治理面临现实挑战

2015年10月27日10:06 来源:《中国环境报》

   核心提示:环境社会治理是一项综合性较强的工作,涉及环境保护多个部门和多个领域,需要成立一个专门的机构来谋划和推动此项工作,从法律法规、体制机制到具体的方式方法进行全方位研究,建立健全环境社会治理体系。

  当前,我国环境形势依然严峻、社会矛盾加剧、经济面临下行压力,主要依靠政府行政力量进行国家治理的模式难以彻底解决问题。笔者认为,对于解决我国环境问题以及由环境问题引起的社会问题,应加强环境社会治理,全方位调动社会力量,综合运用社会手段,做好环境保护工作。

  环境社会治理基本概念

  环境社会治理是社会治理和环境治理的有机结合。环境社会治理既是环境治理体系中有关社会要素的总和,又是社会治理体系中有关环境要素的总和。环境社会治理是环境治理的一部分,对象是自然环境,目标是综合运用社会力量和社会手段搞好环境保护工作。环境社会治理又是社会治理的一部分,对象是环境问题引起的社会矛盾,目标是预防和化解环境问题引起的社会矛盾。

  环境社会治理同环境政府管制和环境市场调节既有区别又有联系。环境政府管制是以政府为主体,对影响环境的各主体和要素进行规制和管理,是一种自上而下的社会管理模式。而环境社会治理则强调社会的多主体特征,反映环境保护的全社会参与性、合作性和主动性,体现自上而下和自下而上相结合的多元共治模式。环境市场调节是指应用于环境领域的市场调节,比如环境税、排放权交易等经济手段和市场手段。环境社会治理与环境市场调节不同,实质在于建立新的制度形态,使得社会力量共同参与环境治理,形成更节约成本和更有效率的制度安排。

  环境社会治理的基本理念是环境保护多元共治,除了政府和企业之外,包括各类社会组织机构在内的社会力量都是环境治理的社会主体。政府和企业既是环境社会治理的边界,也同各社会主体有交互作用。政府和企业的运作模式直接影响环境社会治理的范畴和内容,环境社会治理体系的有效运行又会改变政府和企业的环境保护方式。

  环境社会治理体系及制度安排

  环境社会治理体系的构建,需要明确治理主体及其权利、责任和义务,需要法律和道德基础来规范环境社会治理体系运转,需要建立相应的体制和制度从根本上保障环境社会治理工作取得全面、稳定、持续的进步。

  政府、市场和社会是推动环境治理工作的三大主体。环境治理的社会主体是指除政府和企业之外的其他行为主体,主要包括个人、家庭、社区、社会组织、智库、媒体等。

  在多元主体并存的环境治理体系中,政府是核心的治理主体,政府应充分履行其在法律法规和政策计划的制定与实施、环境监管执法等方面的职责和权力。同时,要尊重和保障公众的环境知情权、参与权、表达权和监督权。

  企业作为特殊治理主体,需要严格依据法律和社会准则来规范自身生产经营的整个过程,尽可能减少环境污染、破坏和违法行为。

  社会力量是非常重要的治理主体,应发挥其对政府和企业环境治理的监督作用,积极有效参与环境治理。

  法律法规是促进环境社会治理工作法制化、规范化的依据。在我国,从宪法到环境保护相关法律、法规、规章,再到地方环保立法,都对环保公众参与等环境社会治理相关内容有不同程度的规定。

  环境伦理是从道德上对人的一种约束,虽然具有非强制性,但同样具有普遍的约束力。要发动社会力量开展环境社会治理,就必须坚持环境伦理原则和道德规范,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在环境社会治理中的积极作用。

  在环境治理中,政府、市场和社会三大行为主体,具有不同的职能定位,发挥着不同的作用。环境社会治理体制和制度建设应在充分考虑三大行为主体职能定位的基础上建立。

  关于政府的职能定位,要求其在现有的基础上做出一些调整。由直接行政干预、全面管理转变到间接干预、宏观管理,侧重于对社会其他主体的服务、经济刺激、协助和引导的职能。

  关于市场的职能定位,应将环境资源这类公共物品在可能的条件下部分转化为私人物品,或将资源环境成本的外部性内部化,通过市场机制实现最有效的配置。应建立并完善包括行政管理、产权界定与交易等在内的制度体系。

  关于社会的职能定位,应明确环境社会治理中的社会职能为主体职能。包括社会组织、社区、公众个人在内的社会力量在环境社会治理中具有其特殊的价值,是对政府和市场的有益补充。

  当前的主要挑战

  我国环境社会治理面临以下挑战,需积极应对:

  一是认识不到位。近几年,国家已开始重视推动社会力量进行环境治理,但地方政府对环境社会治理的认识还不到位,影响环境社会治理推进。

  二是法制不完善。目前,《环境保护法》对环保公众参与做了相关规定,环境保护部也编制了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》和《环境保护公众参与办法》,但环境社会治理立法还没提到议事日程,相关法律法规也不完善,如《环境信息公开办法(试行)》只是一个效力层次较低的规范性文件,需及时修订。

  三是社会组织薄弱。目前我国环境社会组织力量还非常薄弱,数量少、资金少、专业性不强、能力弱,开展环境治理的效果有限。

  四是缺乏专门机构来推动。环境社会治理是一项综合性较强的工作,涉及环境保护多个部门和多个领域,需要成立一个专门的机构来谋划和推动此项工作,从法律法规、体制机制到具体的方式方法进行全方位研究,建立健全环境社会治理体系。

(王华、郭红燕、黄德生)
[责任编辑:刘小溪]

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